Aktualności


UWARUNKOWANIA ROZWOJU LOKLANEGO

Apr 07, 2015

Grzegorz Grabowski

ASPEKT TEORETYCZNY

Rozwój lokalny nie jest celem samym w sobie. Działania ukierunkowane na rozwój podejmowane są w interesie konkretnej wspólnoty lokalnej. Trudno sobie wyobrazić, aby były, planowane i realizowane w oderwaniu od społeczności, której mają służyć.

Polskie przepisy ustrojowe wskazują, że wspólnota samorządowa może podejmować decyzje zarówno w sposób bezpośredni (poprzez powszechne głosowanie w wyborach i referendach lokalnych), jak i pośredni – za pośrednictwem wybranych organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Czy jednak ukształtowany system funkcjonowania rozwoju i podejmowania kluczowych dla wspólnoty decyzji jest wystarczający? Czy można twierdzić, że sam werdykt wyborczy upoważnia do rozstrzygania ważnych kwestii jedynie przez burmistrza i radnych? Czy te kwestie można rozstrzygać bez bezpośredniego odwołania się do woli samej wspólnoty?

Współczesna administracja w znaczącym stopniu zmienia swoje oblicze i to zarówno na płaszczyźnie zadań, jak i filozofii funkcjonowania. W tym pierwszym obszarze w coraz mniejszym stopniu zajmuje się sferą reglamentacyjno-porządkową, władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach obywateli. Większość realizowanych zadań należy obecnie do sfery administracji świadczącej, realizującej przede wszystkim określone usługi publiczne na rzecz obywateli (np. z zakresu edukacji publicznej, ochrony zdrowia, kultury) a w ostatnim czasie również sfery zarządzania rozwojem. W szczególny sposób dotyczy to samorządu terytorialnego. Należy pamiętać, że jednostki samorządu terytorialnego to lokalne wspólnoty samorządowe, których członkowie w sposób oczywisty wiążą swoją lepszą przyszłość z rozwojem swojej małej Ojczyzny.

Wspomniane zmiany w zakresie zadań realizowanych przez administrację mają bezpośrednie przełożenie na jej model. Do historii przechodzi już model klasyczny, w którym administracja to władza państwowa, rozstrzygającą władczo o prawach i obowiązkach swojego petenta. Dzisiaj funkcjonują i współistnieją – dwa modele administracji:

Model New Public Management, opierający się na założeniu, że administracja jest dostawcą specyficznych usług. Konsekwencją takiego podejścia jest wykorzystywanie praktyk ukształtowanych w ramach sektora prywatnego. Przekłada się to na ukierunkowanie na misję i założone cele, standaryzację realizowanych zadań, czy wreszcie ekonomizację działań połączoną z pomiarem ich efektów. Ten kierunek obecnie dominuje w nowoczesnej polskiej administracji, a znajduje swoje odbicie chociażby w licznych uchwalanych strategiach rozwoju, wdrażaniu systemów zarządzania jakością zgodnych z normami serii ISO 9000, czy toczącym się obecnie procesie wdrażania budżetu zadaniowego. Do zalet NMP można zaliczyć: znacznie oszczędniejsze realizowanie zadań i ukierunkowaniu ich na satysfakcję obywatela. Zbyt głębokie stosowanie tego podejścia może skutkować technokratyzmem i zbyt mocnym ukierunkowanych w swoich działaniach wyłącznie na osiągnięcie odpowiednich mierzalnych efektów, często nie uwzględniając kosztów społecznych podejmowanych działań.

Model Good Governance. Zgodnie z definicją ONZ administracja jest formą współdziałania w celu rozwiązywania problemów społecznych. Podejmowanie decyzji oraz działań w administracji publicznej musi charakteryzować się angażowaniem wszystkich zainteresowanych stron, praworządnością, przejrzystością, odpowiadaniem na potrzeby społeczne, dążeniem do konsensusu, uwzględnianiem głosów mniejszości, efektywnością, jak również szeroko rozumianą odpowiedzialnością wobec społeczeństwa. Priorytetem jest uczestnictwo – wszyscy obywatele powinni mieć stworzone możliwości współuczestniczenia w procesie rządzenia, gdyż tylko w ten sposób można wyznaczać cele istotne dla społeczeństwa, jako całości. Ten model odpowiada na poziomie doktryny politycznej demokracji deliberatywnej, której zasadą jest dyskusja, dialog, deliberacja stanowiące sposób kształtowania woli i opinii publicznej. Krytycy tego podejścia wskazują na ewentualne wydłużenie procesu zarządzania na etapie podejmowania decyzji. Zwolennicy podkreślają, że ten „stracony czas” zostaje skompensowane przez rozwiązanie na tym etapie konfliktów, które mogą negatywnie wpłynąć na późniejszą realizację podjętej decyzji.

Właściwe zarządzanie publiczne wymaga odpowiedniego zrównoważenia aspektów efektywnościowych i partycypacyjnych. W sposób szczególny dotyczy to rozwoju lokalnego. Trudno sobie wyobrazić efektywny rozwój wspólnoty bez jej udziału. Przedstawiciele wspólnoty niezaangażowani bezpośrednio w sprawowanie władzy, niepełniący funkcji burmistrza lub radnego, wymagają, aby przy podejmowaniu kluczowych dla nich decyzji uwzględniać ich stanowisko, preferencje. Wynika to z przeprowadzonych wielu badan społecznych.

Przy zaspakajaniu potrzeb mieszkańców wspólnoty oraz planowaniu jej rozwoju kluczowa staje się współpraca odbywająca się na wielu płaszczyznach. Warto wymienić:

- współpracę pomiędzy samorządowymi instytucjami publicznymi realizującymi zadania na rzecz mieszkańców. Np. pomiędzy instytucjami oświatowymi, kulturalnymi realizującymi rożne działania na rzecz młodego pokolenia.

- współpraca w ramach danej jednostki samorządu terytorialnego między wspólnotą realizującą, jako całość wspólnie wybrane cele, a poszczególnymi jednostkami (osobami) mogącymi podjąć działania wspierające osiągnięcie tego właśnie celu. Tutaj nasuwa się przykład z gospodarka śmieciową. Wspólnota w całości przyjmuje rozwiązanie służące ochronie środowiska, ale od osobistych decyzji mieszkańców należy czy ja respektują czy tez wynoszą swoje śnieci do pobliskiego lasu. Inny przykład to indywidualne działanie rodziców chcących, aby ich dzieci miały jak najlepsze warunki do nauki i działanie gminy prowadzącej placówki oświatowe, w których te dzieci pobierają naukę.

  • współpraca między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Chodzi o współpracę horyzontalną pomiędzy gminami oraz wertykalna pomiędzy JST rożnego szczebla tj. powiat-gmina. Przykładem współpracy pomiędzy gminami, może być tworzenie wspólnego systemu komunikacji publicznej a w ujęciu horyzontalnym np. ustalenie, że nauka języka francuskiego w gminnych szkołach podstawowych i gimnazjach może być kontynuowana w średnich szkołach, dla których organem prowadzącym jest powiat.
  • Zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie może być rozumiana, jako zachęta do prób realizacji wszystkich zadań publicznych własnymi siłami i odrzucenia korzyści płynących ze wspólnego działania.

    Administracja publiczna, jako organizacja cały czas ewaluowała. Wyróżnia się jej trzy historyczne typy:

    1) model klasyczny (mechanistyczny), w którym organizacja jest porównywana do złożonej maszyny. Organizacja jest spójnym i racjonalnym mechanizmem ściśle zdefiniowanych struktur dowodzenia, procedur współdziałania, kontroli i koordynacji. Model ten dominował do około roku 1960;

    2) model stochastyczny, kładący nacisk na związek pomiędzy organizacją i jej otoczeniem zewnętrznym, a w konsekwencji na zdolność adaptacji organizacji do szybko zmieniających się zewnętrznych warunków. Model ten dominował w latach 1960-1980;

    3) model sieciowy, w którym nacisk jest położony na dystrybucję i wymianę środków między organizacjami i sposoby koordynowania takiej wymiany. Każda organizacja jest zmuszona do współpracy z innymi w celu uzyskania jej niezbędnych, a jednocześnie ograniczonych zasobów. Model ten powinien być obecnie dominujący.

    Polska administracja samorządowa nie może ignorować zachodzących w funkcjonowaniu organizacji zmian. Przywołany model sieciowy stał się zresztą fundamentem do unijnego modelu sprawowania rządów, tzw. wielopoziomowego sprawowania rządów (multilevel governance, MLG). Komitet Regionów w Białej księdze w sprawie wielopoziomowego sprawowania rządów stwierdził wyraźnie, iż pojmuje MLG, jako skoordynowane działanie Unii, państw członkowskich oraz władz regionalnych i lokalnych, oparte na partnerstwie i służące tworzeniu i realizowaniu polityki Unii Europejskiej. W konsekwencji Komitet Regionów zaleca:

  • utrwalenie praktyki partnerstwa zarówno w rozumieniu pionowym, między samorządami terytorialnymi a rządem krajowym i Unią Europejską, jak i w rozumieniu poziomym, między samorządem terytorialnym a społeczeństwem obywatelskim, w szczególności w ramach dialogu społecznego.
  • Polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie rozłączności kompetencji poszczególnych poziomów samorządu i trudno dostrzec jakiekolwiek poważniejsze znaki sieciowego podejścia do zarządzania. Takie podejście jest z gruntu błędne, nie tylko z punktu widzenia naukowego, ale także praktycznego. Wspomniany powyżej przykład z nauką języka obcego wskazuje na konieczność współpracy pomiędzy JST. Brak możliwości dalszej nauki języka prowadzi do marnotrawstwa tak środków publicznych przeznaczonych na kształcenie, jak i indywidualnego zaangażowania ucznia. Takiej współpracy wymaga także planowanie rozwoju, które nie powinno odbywać się metodą od „od granicy do granicy”.Może się zdarzyć, że po dwóch stronach tej samej granicy jedna gmina planuje obszar rekreacji, druga – usługowo-przemysłowo albo wytyczony szlak turystyczny kończy się na granicy gminy.

    ASPEKT PRAKTYCZNY

    Opisane powyżej podstawy teoretyczne znalazły odbicie w praktyce. W obecnym okresie programowania UE przy ogłaszanych konkursach/ naborów wniosków o dofinansowanie, będą preferowane i premiowane projekty składane przez porozumienia i/lub stowarzyszenia gmin obejmujących obszar funkcjonalny. Zgodnie art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez obszar funkcjonalny, należy rozumieć obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju.

    Możliwość realizacji projektów partnerskich reguluje art. 28a. 1 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie, z którym: w celu wspólnej realizacji projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą, mogą być tworzone partnerstwa, przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej „projektem partnerskim”, na warunkach określonych w porozumieniu lub umowie partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów.

    Ponadto, w listopadzie 2014 Minister Infrastruktury i Rozwoju opublikował projekt Wytycznych w zakresie realizacji zasady partnerstwa na lata 2014-2020, wskazując na ważność podejścia partnerskiego przy pozyskiwaniu środków UE, także na poziomie lokalnych. Jednocześnie należy wskazać, że w projekcie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na 2014-2020 wpisano mechanizm Projekty Partnerskie. Celem projektów partnerskich jest włączenie lokalnych społeczności skupionych m.in. wokół organizacji pozarządowych i jednostek samorządu terytorialnego, w proces podejmowania inicjatywy stymulującej rozwój społeczno- gospodarczy poprzez zawiązywanie partnerstw na rzecz osiągnięcia zidentyfikowanych celów. Realizacja przedsięwzięć w formule partnerstwa adresowana jest zarówno do organizacji społecznych jak i samorządów lokalnych. Mechanizm premiujący projekty partnerskie został przewidziany przede wszystkim w osiach współfinansowanych z EFS, ale także EFRR. Przykładowymi Priorytetami Inwestycyjnymi, dla których wprowadza się przedmiotowe preferencje są na przykład:

    - Promowanie przedsiębiorczości, w szczególności poprzez ułatwianie gospodarczego wykorzystywania nowych pomysłów oraz sprzyjanie tworzeniu nowych firm, w tym również poprzez inkubatory przedsiębiorczości;

    - Wspieranie rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej ubogich społeczności na obszarach miejskich i wiejskich.

    RZECZYWISTOŚĆ SKRZECZY

    Jak wynika z różnego rodzaju diagnoz życia społeczno-gospodarczego w Polsce, które stanowiły podstawę opracowania wielu dokumentów strategicznych, ale także były podstawą do projektowania dokumentów programowych interwencji ze środków unijnych, jedną z istotnych barier w rozwoju kraju i społeczności lokalnych jest niski kapitał społeczny i mała aktywność obywatelska? Istotną barierą w rozwoju jest także niski poziom współpracy pomiędzy samorządami, zarówno w ujęciu poziomym jak i horyzontalnym.

    W tym miejscu chciałbym nawiązać do wyników badań dotyczących jakości i dostępności usług publicznych, który był realizowany dla obszaru funkcjonalnego obejmującego 5 gmin wiejskich, 3 wiejsko-miejskie i 4 miejskie, (czyli obszaru powiatu wołomińskiego). Podczas badań dokonaliśmy kategoryzacji badanych i jedną z wyszczególnionych grup byli mieszkańcy wsi. Oceniając jakość i dostępność usług publicznych wskazywali oni, że zauważają duża zmianę na lepsze w rozwoju infrastruktury służącej zaspakajaniu ich potrzeb. Stwierdzili także, że ta infrastruktura jest nieefektywnie wykorzystywana. Uważali, że wynika to między innymi z braku współpracy pomiędzy samorządami (np. komunikacja publiczna zamykająca się na terenie jednej gminy) oraz niskim wykorzystaniem kapitału społecznego w wykorzystaniu nowych obiektów (np. puste świetlice wiejskie, placówki oświatowe realizujące tylko program szkolny a potem zamykane). Nasze lokalne badania potwierdziły wyniki badan ogólnokrajowych.

    Komisja Europejska oraz Umowa Partnerska wskazała na ważność w planowaniu rozwoju nowego narzędzia - Zintegrowanego Podejścia Terytorialnego. Oba mechanizmy stanowiące to podejście, czyli Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) oraz Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS) miały służyć ograniczeniu barier w rozwoju kraju wynikających ze słabej współpracy pomiędzy samorządami oraz niskim kapitałem społecznym. W ramach RLKS społeczność lokalna zamieszkująca obszar funkcjonalny obejmujący kilka gmin opracowuje Lokalną Strategie Rozwoju i otrzymuje środki unijne na jej wdrażanie. W założeniach mogłyby to być środki z funduszy rozwoju obszarów wiejskich oraz programów rozwoju regionalnego. Za opracowanie strategii oraz jej wdrażanie odpowiadać ma Lokalna Grupa Działania, która otrzymuję środki unijne na ten cel. Jest to partnerstwo składające się z przedstawicieli trzech sektorów: samorządowego, gospodarczego oraz społecznego. Warto podkreślić, że partnerstwo, czyli określona forma współpracy przy działaniach na rzecz rozwoju lokalnego to forma partycypacji społecznej. Partnerstwo, to także jedna z nowych zasad horyzontalnych UE. Z przykrością należy stwierdzić, że z takiej formuły wielofunduszowego, RLKS skorzystały jedynie dwa województwa – kujawsko-pomorski i podlaskie. Wpłynie to negatywnie na rozwój kapitału społecznego. Negatywnie także wpływa na rozwój lokalny. Przykładem obrazującym nieefektywność wynikająca z rezygnacji z wielofunduszowości RLKS jest budowanie dróg lokalnych na Mazowszu. Ich budowa może być finansowana ze środków PROW w ramach RLKS oraz z RPO Województwa Mazowieckiego, czyli z dwóch oddzielnych źródeł. Załóżmy, że dla społeczności lokalnej ważnym jest połącznie drogą lokalną miejscowości A i B, leżących w sąsiadujących gminach. Biorąc pod uwagę wielkość środków PROW przewidzianych na realizację dróg starczy ich na wybudowanie połowy tego odcinka. Społeczność lokalna wpisuje to zadania do strategii LSR i jest pewna, że otrzyma dofinasowanie. Natomiast szukając dofinasowania na budowę drugiej części drogi z RPO będzie musiała uczestniczyć w konkursie, w którym uzyska lub nie dostanie dofinasowania. Czy nie prościej byłoby gdyby środki na drogi lokalne przewiedziane w RPO były wspólnie dystrybułowane z tymi z PROW a decyzje o ich wydatkowaniu podejmowałaby społeczność lokalna a nie urzędnicy marszałka?

    Niestety mamy przykład, że zastosowane mechanizmy dystrybucji środków unijnych odbiegają nie tylko od wskazań wynikających z dorobu nauki czy też wytycznych Komisji Europejskiej, zapisów krajowych dokumentów strategicznych, ale też i od zdrowego rozsądku.

    PODSUMOWANIE

    Pomimo powyższych nie najweselszych refleksji warto w planowaniu rozwoju lokalnego uwzględniać partnerska współpracę z innymi JST oraz mieszkańcami. Należy jednak pamiętać, że:

    1. Współpraca ta powinna wykraczać poza jednostronne kontakty i konwencjonalne spotkania. Powinna łączyć zasoby partnerów, ale także rzeczywiste dzielenie się ryzkiem i korzyściami. Ważnymi elementami współpracy powinno być współdziałanie i współdecydowanie.

    2. Należy pamiętać, że współpraca/partnerstwo to proces. Stworzenie współpracy wymaga czasu i metodycznego podejścia.  

    Znajdź nas na Facebooku